一、加强“有形之手”与“无形之手”的有机融合

（一）以政府“有形之手”引导改造

划定改造标准，分类处理、分类实施。在标准上，泰州市要求房管部门在改造前需会同文物部门，根据院落、房屋的风貌形制、历史文化价值及现状，将改造对象划分为4类建筑，分别给出了明确的修缮标准，要求依据房屋价值及现状分类改造，如表1所示。在流程上，规定修复房屋的非主要构、部件为“小修”，则仅需备案即可；房屋结构修复超过50%为“大修”，则需要改造方出具设计图纸，经审核通过后才允许实施改造。在范围上，对于临街房屋，由城投公司统一收购房屋和土地，改造后对外运营并收取租金，以控制立面风貌；对于非临街房屋，通过政策鼓励居民自行修缮。

泰州市老城区历史街区多、历史建筑集中连片

表1 泰州市历史文化街区4类建筑修缮标准

先改后补，有章可循，引导规范自行改造。很多历史、传统建筑房屋亟需整修，普遍存在民众自行改造修缮的情况。但由于部分居民古城保护意识薄弱，设计施工不规范、不专业，不仅可能产生安全隐患，也容易破坏历史风貌。因此，泰州市出台方案规范自主修缮程序，让自主修缮规范管理“有章可循”，简化流程，提升居民自主修缮程序办理效率。此外，泰州市还通过“先改后补”方式，提供奖补资金，鼓励居民和社会资本投入修缮，即居民自行修缮完毕后，由政府聘请第三方评估公司对房屋安全、风貌等方面进行验收评估，评估通过后将根据建筑面积发放一次性补助。例如，泰州市钟楼巷所有房屋均由居民自行改造，改造后按400元/平方米发放补贴，每户上限为40000元，有效地调动了居民改造的积极性。

（二）以市场“无形之手”配置资源

发挥村集体组织功能作用，自主决策自负盈亏。在改造中，政府不再大包大揽，而是做好顶层设计、划定改造边界。村集体经商量和审批后，可自行决定引入社会资本，自主经营、自负盈亏，从而调动村集体发展的积极性。鼓励村集体统一以租赁方式获得村里的闲置集体房屋使用权，再经村集体和村民同意后，返租给企业使用。鼓励以股份代替现金分红的方式，不断滚动盘活，不断做大、做强产业。

发动市场力量改建街区，实现业态多样市场繁荣。首先，泰州市对历史街区的改造实施围绕“人”的更新，根据不同群体需求，量身引入各种养老、医疗、休闲服务设施，推动“衣食住娱行”融合互动，打造浓郁的古城、古街文化氛围，吸引众多游客参观消费。其次，通过局部土地出让，适量引进商业服务和文旅项目开发，使社区服务与产业经济有机结合，持续释放街区运营活力。最后，发挥市场配置资源的主导作用，不断优化街区业态组合，促进商户改善经营模式、提高竞争力，最终形成街区自主创新、自主优化的发展机制。

（三）以群众“勤劳之手”自主修缮

秉持底线和弹性相结合的改造原则。明确改造的底线原则。泰州市要求十胜街和钟楼巷的改造，需要满足原址、原面积、原高度的“三原”改造原则，尽可能地使用旧砖瓦、旧基础，确保“修旧如旧”。提高改造的灵活弹性。对于确有特殊情况、难以满足“三原”改造原则的，泰州市制定了《修缮保护技术导则》，设定了不同类别建筑的改造高度、容积率等指标上限。征询四邻同意后，可以在上限内适当提高建筑高度和容积率等，兼顾改造和保护，有利于调动群众的“勤劳之手”。

引导居民形成自主改造、自主守护的观念。一方面，引导居民形成自主改造观念。大力推进民居自主修缮政策的落地，通过“有章可循”“先改后补”的政策创新，鼓励居民对危旧房屋进行自主修缮和活化利用，实现谁改造、谁负责、谁受益的良性循环机制。另一方面，形成街区自主守护的氛围。积极宣传古城保护理念，增强居民的文化自信和文保意识，让居民从古城保护的旁观者变成参与者、受益者，实现了共建、共享、共治。

二、老旧街区改造道阻且长

（一）缺乏上位法指引改造

目前老旧街区普遍存在街道狭窄、设施老旧等问题，严重影响了城市环境面貌和居民居住舒适度，具有较强的改造需求。但是现有政策文件更关注老旧小区、大型老旧街区和历史文化街区，中、小型的老旧街区缺乏合适的界定，现阶段也难以纳入老旧小区改造的范畴，改造需求得不到解决。例如，泰州市曾尝试将十胜街和钟楼巷作为老旧小区申报来申请中央改造资金，但由于老旧街区和老旧小区的认定存在差异，无法申请，还是只能完全依靠地方财政来提供改造资金。

在实践中，老旧街区在资金来源、改造标准等方面，没有合适的可参考依据。加之老旧街区大多位于城市主城区的核心区域，还承担着城市的日常生活功能，改造尺度难以把握、改造目标难以实现。此外，在过去一段时间里，一些城市的改造中还出现了注重外观模仿、滥用传统符号等问题，产生了负面影响。

（二）老旧街区改造难以通过消防验收

技术上不能简单套用。老旧街区难以通过工程改造手段，来达到现行标准规范的要求，如防火间距、安全疏散宽度等。老旧街区的建筑往往临街连片、比邻而居，消防通道宽度不满足规范要求，消防车道等救援设施不达标。如果强行按照现行标准规范进行改造，将会对原有建筑结构造成较大损伤，施工成本将大幅增加。在这样的条件下，多数改造工程只能拆除重建，或者即使不符合规范也只能违规改造，消防安全隐患仍然存在。

理念上亟待更新思维。现代消防标准规范不断更新迭代，许多符合建成时期消防安全要求的老旧街区，已无法满足现行消防标准规范的消防设计要求。这些老旧街区的现有防火性能与现行标准规范之间存在很大的差距，但是难以用现行标准规范进行改造。例如，泰州市参照老旧小区的改造标准，要求十胜街和钟楼巷的管线改造实现“飞线”入地，但老旧街区难以达到这样的改造要求，不应当以现代消防思维去看待和要求老旧街区。

（三）老旧街区房屋确权难

由于历史原因，绝大部分十胜街和钟楼巷的房主只有20世纪90年代颁发的土地证，土地为国有，性质为划拨。自规部门认为土地证只能证明现房主是土地所有权人，不能证明现房主是房屋所有权人，因此拒绝为现房主办理不动产权证。房屋被迫成为“小产权房”，居民只享有房屋的使用权，由于没有不动产权登记证，房屋无法上市交易、流通。当地住房城乡建设部门也曾尝试将这些房屋作为自建房申请办理，但当地自规部门认为在农村建设的住房才称为自建房。

此外，2021年，泰州市出台了《关于加快解决不动产登记历史遗留问题的通知》，要求投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建设工程，或300平方米以上的“工改租”“商改租”，必须进行消防验收备案后才能办理不动产权证。老旧街区难以通过消防验收备案，从而不能办理不动产权证，进而限制了房屋流通，导致房屋成为一堆无法增值保值的“死物”，阻碍了老旧街区进一步繁荣。

三、政策“护航”，助推老旧街区改造升级

（一）试点老旧街区改造

开展改造试点。鼓励地方围绕老旧街区修缮标准的设定、财政资金杠杆撬动、群众投资改造积极性的引导等方面，探索适宜的改造模式。试点开展后，要加强试点城市之间的互学互鉴，定期评估老旧街区改造试点工作。对试点成效明显的改革举措，要及时推动有关法律法规的“立改废”，以固化改革成果；对实践证明行之有效的经验要及时复制和推广；对出现问题和风险的要及时调整或停止。

试点分类改造。基于前述老旧街区改造需求强但改造指引少等问题，建议针对老旧街区的特点，出台指导性文件和细则。可以按照老旧街区的居民数量、居住属性的强弱等特性，进行分类改造和发展。对于居民较多、居住属性较强的老旧街区，可将其纳入老旧小区改造的支持范围给予一定补贴，以巩固和扩大老旧小区的改造成果，全面提升居住品质。对于居住属性较弱、难以改造的老旧街区，可围绕文化、旅游、休闲、商业等主题，将其发展为新型文旅商业消费集聚区，打造街区经济，强化地方特色，推动城市高质量发展。

（二）持续推进老旧街区消防设计审查验收创新

考虑到各地老旧街区在消防设计审查中存在的问题，建议尽快总结既有建筑改造利用消防设计审查验收试点工作，形成可复制、可推广的经验。吸纳在完善消防设计审查验收技术依据、优化消防设计审查验收管理、简化消防验收备案手续等方面的试点成果，推动建立专门的既有建筑消防设计审查验收制度。此外，可由政府牵头，统一完善消防设施，并增加消防编制、加强人员培训，通过“技防+人防”来降低火灾风险。

（三）明确权责边界，化解不动产权办理难题

要明确各级政府和相关部门的职责权限，依法依规推进不动产产权历史遗留问题的解决。建议中央有关管理部门要建立不动产产权权力清单和责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，由省级或市级党委政府统一推动，联合地方自规、住房城乡建设、公安、税务部门等多部门联动，多方协调，打破条块分割与部门利益。例如，浙江省将化解不动产登记历史遗留问题责任落实到地方政府和相关部门，建立了内部会商沟通机制和外部联合办理机制。

对于现有政策不能顺利解决的遗留项目，在消防评估、房屋结构安全等办理条件上，鼓励地方政府做到一事一议、一案一策，结合当地城市规划建设发展的客观实际情况，在法律法规政策框架内灵活处理。